中共中央國(guó)務院

關于完善國(guó)有金融資本管理的指導意見（一）

（2018年6月30日）

國(guó)有金融資本是推進(jìn)國(guó)家現代化、維護國(guó)家金融安全的重要保障，是我們黨和國(guó)家事(shì)業發(fā)展的重要物質基礎和政治基礎。國(guó)有金融機構是服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革的重要支柱，是促進(jìn)經(jīng)濟和金融良性循環健康發(fā)展的重要力量。近年來，我國(guó)國(guó)有金融資本規模穩步增長(cháng)，實力日益壯大，管理體制機制不斷健全，國(guó)有金融機構改革持續推進(jìn)，運營效益明顯提升，爲促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟平穩健康發(fā)展作出了重要貢獻。但也要看到，當前國(guó)有金融資本管理還(hái)存在職責分散、權責不明、授權不清、布局不優，以及配置效率有待提高、法治建設不到位等矛盾和問題，需要進(jìn)一步完善國(guó)有金融資本體制機制，優化管理制度。面(miàn)向(xiàng)未來，在決勝全面(miàn)建成(chéng)小康社會、實現社會主義現代化和中華民族偉大複興的進(jìn)程中，要認真貫徹落實黨中央、國(guó)務院決策部署，按照全國(guó)金融工作會議要求，繼續發(fā)揮國(guó)有金融資本的重要作用，依法依規管住管好(hǎo)用好(hǎo)、堅定不移做強做優做大國(guó)有金融資本，不斷增強國(guó)有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力和抗風險能(néng)力。現就完善國(guó)有金融資本管理提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。高舉中國(guó)特色社會主義偉大旗幟，以習近平新時代中國(guó)特色社會主義思想爲指導，全面(miàn)貫徹黨的十九大和全國(guó)金融工作會議精神，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，以依法保護各類産權爲前提，以提高國(guó)有金融資本效益和國(guó)有金融機構活力、競争力和可持續發(fā)展能(néng)力爲中心，以尊重市場經(jīng)濟規律和企業發(fā)展規律爲原則，以服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革爲導向(xiàng)，統籌國(guó)有金融資本戰略布局，完善國(guó)有金融資本管理體制，優化國(guó)有金融資本管理制度，促進(jìn)國(guó)有金融機構持續健康經(jīng)營，爲推動金融治理體系和治理能(néng)力現代化，保障國(guó)家金融安全，促進(jìn)經(jīng)濟社會持續健康發(fā)展提供強大支撐。

（二）基本原則

——堅持服務大局。毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，保持國(guó)有金融資本在金融領域的主導地位，保持國(guó)家對(duì)重點金融機構的控制力，更好(hǎo)服務于我國(guó)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

——堅持統一管理。通過(guò)法治思維和法治方式推動國(guó)有金融資本管理制度創新。加強國(guó)有金融資本的統一管理、穿透管理和統計監測，強化國(guó)有産權的全流程監管，落實全口徑報告制度。

——堅持權責明晰。厘清金融監管部門、履行國(guó)有金融資本出資人職責的機構和國(guó)有金融機構的權責，完善授權經(jīng)營體系，清晰委托代理關系。放管結合，健全激勵約束機制，嚴防國(guó)有金融資本流失。

——堅持問題導向(xiàng)。聚焦制約國(guó)有金融資本管理的問題和障礙，加強協調，統籌施策，理順管理體制機制，完善基本管理制度，促進(jìn)國(guó)有金融資本布局優化、運作規範和保值增值，切實維護資本安全。

——堅持黨的領導。落實全面(miàn)從嚴治黨要求，加強國(guó)有金融機構黨的領導和黨的建設，推動管資本與管黨建相結合，保證黨的路線方針政策和重大決策部署不折不扣貫徹落實。

（三）主要目标

建立健全國(guó)有金融資本管理的“四梁八柱”，優化國(guó)有金融資本戰略布局，理順國(guó)有金融資本管理體制，增強國(guó)有金融機構活力與控制力，促進(jìn)國(guó)有金融資本保值增值，更好(hǎo)地實現服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務。

——法律法規更加健全。制定出台國(guó)有金融資本管理法律法規，明晰出資人的法律地位，實現權由法授、權責法定。履行國(guó)有金融資本出資人職責的機構依法行使相關權利，按照權責匹配、權責對(duì)等原則，承擔管理責任。

——資本布局更加合理。有進(jìn)有退、突出重點，進(jìn)一步提高國(guó)有金融資本配置效率，有效發(fā)揮國(guó)有金融資本在金融領域的主導作用，繼續保持國(guó)家對(duì)重點國(guó)有金融機構的控制力，顯著增強金融服務實體經(jīng)濟的能(néng)力。

——資本管理更加完善。以資本爲紐帶，以産權爲基礎，規範委托代理關系，完善國(guó)有金融資本管理方式，創新資本管理機制，強化資本管理手段，發(fā)揮激勵約束作用，加強基礎設施建設，進(jìn)一步提高管理的科學(xué)性、有效性。

——黨的建設更加強化。加強黨對(duì)國(guó)有金融機構的領導，強化國(guó)有金融機構黨的建設，鞏固黨委（黨組）在公司治理中的法定地位，發(fā)揮黨委（黨組）的領導作用，爲國(guó)有金融資本管理提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。

二、完善國(guó)有金融資本管理體制

國(guó)有金融資本是指國(guó)家及其授權投資主體直接或間接對(duì)金融機構出資所形成(chéng)的資本和應享有的權益。憑借國(guó)家權力和信用支持的金融機構所形成(chéng)的資本和應享有的權益，納入國(guó)有金融資本管理，法律另有規定的除外。

（四）優化國(guó)有金融資本配置格局。統籌規劃國(guó)有金融資本戰略布局，适應經(jīng)濟發(fā)展需要，有進(jìn)有退、有所爲有所不爲，合理調整國(guó)有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，提高資本配置效率，實現戰略性、安全性、效益性目标的統一。既要減少對(duì)國(guó)有金融資本的過(guò)度占用，又要确保國(guó)有金融資本在金融領域保持必要的控制力。對(duì)于開(kāi)發(fā)性和政策性金融機構，保持國(guó)有獨資或全資的性質。對(duì)于涉及國(guó)家金融安全、外溢性強的金融基礎設施類機構，保持國(guó)家絕對(duì)控制力。對(duì)于在行業中具有重要影響的國(guó)有金融機構，保持國(guó)有金融資本控制力和主導作用。對(duì)于處于競争領域的其他國(guó)有金融機構，積極引入各類資本，國(guó)有金融資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股。繼續按照市場化原則，穩妥推進(jìn)國(guó)有金融機構混合所有制改革。

（五）明确國(guó)有金融資本出資人職責。國(guó)有金融資本屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務院代表國(guó)家行使國(guó)有金融資本所有權。國(guó)務院和地方政府依照法律法規，分别代表國(guó)家履行出資人職責。按照權責匹配、權責對(duì)等、權責統一的原則，各級财政部門根據本級政府授權，集中統一履行國(guó)有金融資本出資人職責。國(guó)務院授權财政部履行國(guó)有金融資本出資人職責。地方政府授權地方财政部門履行地方國(guó)有金融資本出資人職責。履行出資人職責的各級财政部門對(duì)相關金融機構，依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利，并應當依照法律法規和企業章程等規定，履職盡責，保障出資人權益。

（六）加強國(guó)有金融資本統一管理。完善國(guó)有金融資本管理體制，根據統一規制、分級管理的原則，财政部負責制定全國(guó)統一的國(guó)有金融資本管理規章制度。各級财政部門依法依規履行國(guó)有金融資本管理職責，負責組織實施基礎管理、經(jīng)營預算、績效考核、負責人薪酬管理等工作。嚴格規範金融綜合經(jīng)營和産融結合，國(guó)有金融資本管理應當與實業資本管理相隔離，建立風險防火牆，避免風險相互傳遞。各級财政部門根據需要，可以分級分類委托其他部門、機構管理國(guó)有金融資本。

（七）明晰國(guó)有金融機構的權利與責任。充分尊重企業法人财産權利，賦予國(guó)有金融機構更大經(jīng)營自主權和風險責任。國(guó)有金融機構應當嚴格遵守有關法律法規，加強經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，接受政府及其有關部門、機構依法實施的管理和監督。國(guó)有金融機構應當依照法律法規以及企業章程等規定，積極支持國(guó)家重大戰略實施，建立和完善法人治理結構，健全績效考核、激勵約束、風險控制、利潤分配和内部監督管理制度，完善重大決策、重要人事(shì)任免、重大項目安排和大額度資金運作決策制度。

（八）以管資本爲主加強資産管理。履行國(guó)有金融資本出資人職責的機構應當準确把握自身職責定位，科學(xué)界定出資人管理邊界，按照相關法律法規，逐步建立管理權力和責任清單，更好(hǎo)地實現以管資本爲主加強國(guó)有資産管理的目标。遵循實質重于形式的原則，以公司治理爲基礎，以産權監管爲手段，對(duì)國(guó)有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現内部人控制。按照市場經(jīng)濟理念，積極發(fā)揮國(guó)有金融資本投資、運營公司作用，著(zhe)力創新管理方式和手段，不斷完善激勵約束機制，提高國(guó)有金融資本管理的科學(xué)性、有效性。

（九）防範國(guó)有金融資本流失。強化國(guó)有金融資本内外部監督，嚴格股東資質和資金來源審查，加快形成(chéng)全面(miàn)覆蓋、制約有力的監督體系。堅持出資人管理和監督的有機統一，強化出資人監督，動态監測國(guó)有金融資本運營。加強對(duì)國(guó)有金融資本重大布局調整、産權流轉和境外投資的監督。完善國(guó)有金融機構内部監督體系，明确相關部門監督職責，完善監事(shì)會監督制度，強化内部流程控制。加強審計、評估等外部監督和社會公衆監督，依法依規、及時準确披露國(guó)有金融機構經(jīng)營狀況，提升國(guó)有金融資本運營透明度。

三、優化國(guó)有金融資本管理制度

（十）健全國(guó)有金融資本基礎管理制度。建立健全全流程、全覆蓋的國(guó)有金融資本基礎管理體系，完善産權登記、産權評估、産權轉讓等管理制度，做好(hǎo)國(guó)有金融資本清産核資、資本金權屬界定、統計分析等工作。加強金融企業國(guó)有産權流轉管理，及時、全面(miàn)、準确反映國(guó)有金融資本産權變動情況。規範金融企業産權進(jìn)場交易流程，确保轉讓過(guò)程公開(kāi)、透明。加強國(guó)有金融資本評估監管，獨立、客觀、公正地體現資産價值。整合金融行業投資者保險保障資源，完善國(guó)有重點金融機構恢複和處置機制，強化股東、實際控制人及債權人自我救助責任。

（十一）落實國(guó)有金融資本經(jīng)營預算管理制度。按照統一政策、分級管理、全面(miàn)覆蓋的原則，加強金融機構國(guó)有資本收支管理。規範國(guó)家與國(guó)有金融機構的分配關系，全面(miàn)完整反映國(guó)有金融資本經(jīng)營收入，合理确定國(guó)有金融機構利潤上繳比例，平衡好(hǎo)分紅和資本補充。結合國(guó)有金融資本布局需要，不斷優化國(guó)有金融資本經(jīng)營預算支出結構，建立國(guó)有金融機構資本補充和動态調整機制，健全國(guó)有金融資本經(jīng)營收益合理使用的有效機制。國(guó)有金融資本經(jīng)營預算決算依法接受人大及其常委會的審查監督。

（十二）嚴格國(guó)有金融資本經(jīng)營績效考核制度。通過(guò)界定功能(néng)、劃分類别，分行業明确差異化考核目标，實行分類定責、分類考核，提高考核的科學(xué)性、有效性，綜合反映國(guó)有金融機構資産營運水平和社會貢獻，推動金融機構加強經(jīng)營管理，促進(jìn)金融機構健康發(fā)展，有效服務國(guó)家戰略。加強績效考核結果運用，建立考核結果與企業負責人履職盡責情況、員工薪酬水平的獎懲聯動機制。

（十三）健全國(guó)有金融機構薪酬管理制度。對(duì)國(guó)有金融機構領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能(néng)性質相适應、與績效考核相挂鈎的差異化薪酬分配辦法。對(duì)黨中央、國(guó)務院，地方黨委和政府及相關機構任命的國(guó)有金融機構領導人員，建立正向(xiàng)激勵機制，合理确定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對(duì)市場化選聘的職業經(jīng)理人，實行市場化薪酬分配機制。探索建立國(guó)有金融機構高管人員責任追究和薪酬追回制度。探索實施國(guó)有金融企業員工持股計劃。

（十四）加強金融機構和金融管理部門财政财務監管。财政部門負責制定金融機構和金融管理部門财務預算制度，并監督執行。進(jìn)一步完善金融企業财務規則，完善中國(guó)人民銀行獨立财務預算制度和其他金融監管部門财務制度，建立金融控股公司等金融集團和重點金融基礎設施财務管理制度。各級财政部門依法對(duì)本級國(guó)有金融機構進(jìn)行财務監管，規範企業财務行爲，維護國(guó)有金融資本權益。繼續加強銀行、證券、保險、期貨、信托等領域保障基金财政财務管理，健全财務風險監測與評價機制，防範和化解财務風險，保護相關各方合法權益。